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Fecha:
Martes, 11 de diciembre de 2018
CONSTITUCIONAL | La Ley de Lemas de la provincia de Santa Cruz es una cuestión de derecho público local
La resolvió la Corte Suprema, respetando la autonomía de las provincias
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por unanimidad, resolvió que la Ley de Lemas de la provincia de Santa Cruz es una cuestión de derecho público local, en respeto de la autonomía de las provincias.
En su voto, Juan Carlos Maqueda y Ricardo Lorenzetti rechazaron el planteo de la UCR respecto de la inconstitucionalidad del sistema de lemas, también llamado de doble voto simultáneo, que rige en Santa Cruz para elegir Gobernador y Vicegobernador.
Para así decidir, explicaron que el sistema federal argentino se organiza en torno al principio de la autonomía de las provincias según el cual ellas se reservaron el poder de organizar sus propias instituciones, y por ende de diseñar su régimen electoral para elegir sus autoridades (art. 1° y 5° de la Constitución Nacional).
Sostuvieron que la autonomía de las provincias tiene límites cuando se afecta la forma republicana de gobierno. Ese límite -recordaron los ministros- se franqueó cuando en 2013 la justicia de la provincia de Santiago del Estero intentó forzar el texto de la constitución provincial para permitir que el entonces gobernador se presentase a un tercer mandato cuando la Constitución no lo permitía. En aquella oportunidad este Tribunal no admitió que se alterara ese texto por fuera del mecanismo de reforma constitucional previsto, y con el único objetivo de otorgar cuatro años más en el ejercicio de la máxima magistratura provincial a quien ya llevaba ocho años ininterrumpidos en ella.
En este caso planteado por la UCR de la provincia de Santa Cruz, los ministros entendieron que no se había demostrado una situación equiparable a la descripta en Santiago del Estero. Por esta razón, sostuvieron que la controversia era propia del derecho de la provincia de Santa Cruz y que debía ser resuelta por sus propias instituciones judiciales.
Fundaron su decisión en que la Constitución de la provincia de Santa Cruz establece que la elección de gobernador debe hacerse por “simple pluralidad de sufragios” (art. 114 de la Constitución de la Provincia de Santa Cruz). El Superior Tribunal local entendió que la norma no distinguía entre sufragios a candidatos o a partidos políticos. En su recurso ante esta Corte, la UCR no contrarrestó ese argumento. Los ministros Maqueda y Lorenzetti señalaron, en efecto, que de la lectura conjunta de la Constitución de la Provincia de Santa Cruz, de la Ley de Lemas -ley 2052 modificada por ley 3415- y de la Ley de Partidos Políticos Provinciales y Municipales -ley 1499- se desprende que prácticamente no hay posibilidad de presentar un candidato que no sea a través de un partido político.
Para entender cuán local resulta ser la temática de este caso, los ministros recordaron que a pesar de que durante el debate de la Convención Constituyente de la provincia de Santa Cruz de 1994 se pretendió prohibir el sistema de lemas -que estaba vigente desde 1988- tal iniciativa no prosperó.
Seguidamente descartaron otro argumento del recurso extraordinario vinculado al derecho a la igualdad. Consideraron que el sistema de lemas no viola el igual valor que debe tener cada sufragio porque la posibilidad de que el voto sea redireccionado hacia otro candidato existe para todos los votantes incluso antes del escrutinio.
Sin perjuicio de lo expuesto, los ministros aclararon que esta decisión no salva la baja calidad institucional reprochada al sistema de lemas o de doble voto simultáneo. Explicaron que este sistema multiplica los candidatos complicando al electorado, fomenta el fraccionamiento de los partidos políticos generando una grieta en su seno y traslada potencialmente a la elección general el conflicto interno partidario. Advirtieron que ningún sistema electoral es neutro o “inocente”. La elección de un sistema facilita la tarea de partidos de determinado tipo, y dificulta la de otros, de distintas características.
Concluyeron, sin embargo, que a pesar de que un sistema electoral puede resultar inconveniente, no por ello es necesariamente inconstitucional. Recordaron que de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corte, la conveniencia de las soluciones legislativas no son puntos que pertenezcan a la revisión de la constitucionalidad de las leyes y por ende a la potestad de este Poder Judicial.
A modo de síntesis, los ministros decidieron en primer término que este caso orbita exclusivamente sobre la interpretación de derecho público provincial. Y en segundo lugar, que ninguno de los diversos planteos efectuados por la agrupación recurrente logran evidenciar la ocurrencia de las excepcionales circunstancias que habilitan la intervención de esta Corte en asuntos que las provincias han reservado a su autonomía por imperio del federalismo.
Es por ello que la contienda culmina en el ámbito jurisdiccional de la provincia de Santa Cruz.
En su voto, Carlos Rosenkrantz recordó la jurisprudencia tradicional de la Corte Suprema según la cual, dado que la Constitución Nacional establece que las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas sin intervención del Gobierno federal (art. 122), las cuestiones de derecho público local como la planteada en la causa están reservadas, en principio, a los tribunales de cada provincia. Agregó que el respeto por las autonomías locales -y la consiguiente deferencia hacia las decisiones que, a ese respecto, toman los tribunales de provincia- no significa que las disposiciones que las provincias adoptan en el ámbito de su organización institucional resulten completamente inmunes a la revisión por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Esa revisión, sin embargo, está reservada a aquellos supuestos en que se demuestre un “ostensible apartamiento del inequívoco sentido que corresponde atribuir a las normas de derecho público local” (314:1915; 340:914; entre otros).
Para Rosenkrantz este estándar de revisión tiene por finalidad compatibilizar las autonomías locales de base constitucional con la misión irrenunciable de la Corte Suprema de impedir que las decisiones del poder judicial local lesionen instituciones fundamentales de los ordenamientos provinciales que hacen al sistema representativo y republicano que las provincias se han obligado a asegurar y cuyo respeto es condición del aseguramiento del goce y ejercicio de las instituciones locales (art. 5, C.N.).
En ese marco jurisprudencial, consideró que la recurrente no había logrado demostrar que la interpretación que los tribunales de Santa Cruz hicieron del art. 114 de la Constitución de esa provincia no constituyese una interpretación posible de esa norma y, en consecuencia, que tales interpretaciones resultaran en el “ostensible apartamiento del inequívoco sentido” que cabe atribuir a la norma, exigido por el estándar para justificar la intervención de la Corte Suprema.
Agregó que tampoco se había demostrado que las leyes impugnadas por el recurrente encubriesen el favorecimiento de un determinado partido o lema a fin de perpetuarse en el poder, extremo cuya demostración permitiría la federalización de la cuestión y, con ello, la intervención de la Corte porque en ese caso el reclamo podría entenderse como articulado en resguardo de derechos concedidos por la Constitución Nacional.
Sostuvo, en consecuencia, que el carácter local de la materia electoral no impide que se pueda demostrar en juicio que las decisiones de los tribunales provinciales tienen el efecto sistemático de impedir o dificultar sustancialmente que “el electorado ejerza su derecho inalienable a sustituir en el ejercicio del poder a las personas que lo han venido ejerciendo en el pasado” puesto que no debe olvidarse nunca que “el voto es la piedra angular de toda sociedad democrática”.
Finalmente, Rosenkrantz destacó que la decisión no constituye una convalidación del sistema electoral impugnado, ni un pronunciamiento acerca de si en última instancia resulta plausible la interpretación que los tribunales provinciales hicieron del art. 114 de la Constitución de Santa Cruz, sino únicamente el rechazo de los agravios presentados por la recurrente, de acuerdo con el estándar aplicable a este tipo de casos.
Elena Highton de Nolasco también desestimó el recurso de la Unión Cívica Radical de la Provincia de Santa Cruz. Estableció que el Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás descuidó la esencial autonomía de las provincias las que -conforme a la Constitución Nacional- establecen su régimen electoral y eligen a sus autoridades, lo que justifica que sean sus propios tribunales los naturales intérpretes del derecho público local. Sin embargo, señaló que la posibilidad que tienen las provincias de establecer su estructura de gobierno debe respetar el sistema representativo y republicano y la supremacía de la Constitución Nacional y que es la Corte Suprema de Justicia la que tiene la misión de asegurar que así lo hagan.
Highton recordó que el Tribunal tiene un estándar de control en cuestiones electorales provinciales que la habilitaría a examinar la cuestión solo en casos en los que los tribunales locales se hubiesen apartado de modo evidente del sentido de las normas provinciales, lo que no había sido acreditado por la agrupación política actora al cuestionar la sentencia del Superior Tribunal de la provincia de Santa Cruz.
La jueza aclaró que su decisión no implicaba en modo alguno convalidar el sistema electoral de lemas y sub-lemas consagrado en la ley electoral de la provincia de Santa Cruz, sino simplemente decidir que no se daba el supuesto que habilitaría a la Corte a revisar la sentencia de la corte local, lo que no suponía pronunciarse acerca de su acierto o error.
Finalmente, manifestó que la inexistencia de un supuesto de arbitrariedad y la delicada misión que la Constitución Nacional encomienda a la Corte de saber mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, impedían al Tribunal realizar consideraciones sobre la conveniencia o inconveniencia del sistema electoral en cuestión y que lo contrario atentaría contra la autonomía provincial que funda el sentido de la decisión que adoptó.
Horacio Rosatti, en su voto, destacó la importancia que en el sistema federal argentino tiene el “margen de apreciación local”, que esta Corte ha reconocido en el precedente “Castillo”, fallado el 12 de diciembre de 2017.
En su proyección a la materia electoral, el “margen de apreciación local” se ha expresado en una diversidad de regímenes:
i) algunas jurisdicciones, como ocurre en el caso de Santa Cruz, estipulan la elección de gobernador y vicegobernador “directa” y “a simple pluralidad de sufragios”. Tal los casos de Buenos Aires (1994), art. 134; Chubut (2010), art. 146; Catamarca, (1988), art. 143; Santa Fe (1962), art. 70; La Pampa (1960), art. 73; Salta (1998), art. 142; San Luis (1987), art. 172; Tucumán (2006), art. 43 inc. 7 y art. 99; Mendoza (1916), art. 120; Rio Negro (1988), art. 173; Córdoba (1987), art. 140; Entre Ríos (2008), art. 89; Formosa (2003), art. 139; Jujuy (1986), art. 126; La Rioja (2008), art. 120; San Juan (1986), art. 185; Neuquén (2006), art. 202; Santiago del Estero (2005), art. 157; Misiones (1958), art. 107.
ii) otras jurisdicciones consagran la elección “directa”, pero no la “simple pluralidad de sufragios”, requiriendo mayorías agravadas, como Corrientes (2007), art. 156 y ss.; Chaco (1994), art. 133; Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (1991), arts. 125 y 203.
En lo referido al sistema electoral de lemas, la mayoría de las jurisdicciones no lo contemplan ni lo prohíben en sus Constituciones; salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tucumán y Santiago del Estero que prohíben su implementación.
Luego de enumerar las ventajas y desventajas que se le asignan al sistema de lemas, Rosatti describió los diferentes roles entre el político y el juez. Consideró que el político -constituyente, legislador o administrador- tiene un amplio abanico de posibilidades para decidir conforme a un marco normativo general (que en ocasiones él mismo puede modificar), a su ideología y a su prudencia; el juez debe hacerlo dentro del estrecho límite de la Constitución y las normas dictadas en su consecuencia. El magistrado describió que es tarea del político modificar las normas que puedan generar disconformidad en la sociedad, y es tarea del juez distinguir entre disconformidad e inconstitucionalidad; la primera es una sensación prudencial, típica de todo ser humano; la segunda es una comprobación técnica, confiada en nuestro sistema a un especialista. Si el juez intentara suplir al político, proyectando su forma de pensar (en suma, su disconformidad con una decisión política) en descalificación jurídica, estaría excediendo su competencia y violentando la división de poderes.
En definitiva, concluyó que es la comunidad santacruceña la que deberá decidir sobre el futuro de la vigencia del régimen de lemas en la provincia.
Doctrina
Dictamen de la Procuración
Doctrina
Es doctrina de la Corte Suprema que la conveniencia de adoptar un determinado sistema electoral por parte de las provincias, siempre que se haya observado el principio de razonabilidad, no resulta revisable.
Este fallo se inscribe en una línea con arreglo a la cual el Alto Tribunal cuida y respeta la esencial autonomía y dignidad de las provincias para el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal.
Puntualmente, con respecto a un eventual choque entre el régimen de lemas provincial con el sistema representativo y republicano previsto por la Constitución Nacional ya había sido tratado por la Corte en la causa caratulada "Partido Demócrata Progresista" (Fallos: 326:2004) que el Tribunal menciona en el fallo comentado.
La Corte sostuvo en ese precedente que la conveniencia de adoptar un determinado sistema electoral por parte de las provincias, siempre que se haya observado el principio de razonabilidad, no resultaba revisable porque, además de invadir sus atribuciones, traería como consecuencia una riesgosa inseguridad jurídica pues, al desconocerse el ejercicio de sus competencias, no se tendría certeza sobre la permanencia y vigencia de las instituciones. Concluyó en esa oportunidad que no era inconstitucional el sistema electoral adoptado por la Provincia de Santa Fe pues ni el régimen representativo y republicano, ni el derecho al sufragio, ni los derechos de los partidos políticos se veían desnaturalizados al admitirse como sistema electoral la denominada "ley de lemas".
Unos años antes, en el marco de una cuestión de competencia, dicho criterio había fundado la decisión en el precedente “Humberto Sisterna” del 23 de noviembre de 1995 (Fallos: 318:2396), en el que un ciudadano había solicitado la declaración de nulidad e invalidez del acto eleccionario de gobernador y vicegobernador al cuestionar el sistema denominado “ley de lemas” por entender que resultaba incompatible con la constitución provincial. La Corte entendió que la causa debía tramitar ante la justicia de la provincia ya que su solución dependía sustancialmente de la aplicación e interpretación de normas provinciales. Destacó que el respeto del sistema federal y de las autonomías provinciales exige que se reserve a los jueces locales el conocimiento y decisión de las causas que en lo esencial versan sobre aspectos propios de su derecho público local.
Tiempo después, en Fallos: 336:1742 “Partido Obrero de la Provincia de Formosa”, del 22 de octubre del 2013, el referido partido político promovió una acción tendiente a que se declare la inconstitucionalidad de normas provinciales que sostenían el sistema de lema y sub-lema.
El Tribunal en dicha ocasión consideró que al ponerse en tela de juicio cuestiones concernientes al derecho público local, el litigio no debía ventilarse en su instancia originaria -prevista por el art. 117 de la Constitución Nacional- en tanto el respeto de las autonomías provinciales requería que se reserve a sus jueces el conocimiento y decisión de las causas que versan sobre cuestiones propias del derecho provincial.
Esta doctrina de la Corte no empece a que, como lo ha dicho el propio Tribunal en este último precedente mencionado, lo decidido por el tribunal local pueda ser revisado por la vía del artículo 14 de la ley 48 en tanto y en cuanto estén dadas las exigencias puntuales para ello.
Informe: Secretaría de Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
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